Forskelsbehandling

Skrevet af Rasmus Andersen

Da Rusland invaderede Ukraine, handlede Danmark resolut. Efter kun tyve dage var en særlov hastebehandlet, der åbnede de danske grænser. Det gav hurtig anledning til heftig debat. Hvad nogle så som næstekærlighed, anså andre som udtryk for racisme.

Men hvad medfører ukrainerloven egentlig? kan forskelsbehandlingen begrundes? Og hvad kan den betyde for fremtiden af dansk udlændingepolitik?

Få overblikket her.

Muligheden for opholdstilladelse i Danmark

Med den nye særlov giver Danmark opholdstilladelse til ukrainere alene fordi, at de kommer fra Ukraine jf. Ukl § 1. Et væsentligt brud med udgangspunktet efter udlændingeloven.

Den oprindelige udlændingelov fra 1983 opererede med et bredt asylbegreb, men siden 2002 har Danmark kun givet asyl i det omfang, det har været påkrævet af internationale konventioner.

Har man krav på asyl efter FN’s flygtningekonvention, får man det efter Udl § 7, stk. 1. Det kræver, at man er konkret og individuelt forfulgt på grund af sine politiske eller religiøse overbevisninger, sin etnicitet eller race. Konventionsflygtninge er f.eks. militærnægtere og desertøre, men konventionen fortolkes stramt, og det er derfor de færreste, der opnår konventionsstatus.

Har man krav på asyl efter EMRK art. 3, får man det efter Udl § 7 stk. 2 eller 3. Det har man, hvis man ved hjemsendelse risikerer dødsstraf, tortur, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Er man konkret og individuelt forfulgt, får man individuel beskyttelsesstatus efter stk. 2. Har det baggrund i en særlig alvorlig situation i hjemlandet, præget af vilkårlig voldsudøvelse og overgreb på civile, får man midlertidig beskyttelsesstatus efter stk. 3.

Sidstnævnte blev indført i 2015, som reaktion på de flygtningestrømme, der fulgte borgerkrigen i Syrien. Det blev kaldt et paradigmeskift, da den blevet gjort udtrykkeligt midlertidig. Det blev anført, at den hæmmede integrationen, da det udtrykkeligt midlertidige kunne gøre det vanskeligere at bearbejde traumer. Med ændringer i 2019 er alle tre opholdstilladelser nu udtrykkeligt midlertidige.

Beskyttelsen efter de tre bestemmelser er dog ikke den samme. Konventionsflygtninge kan kun sendes hjem, hvis der er sket fundamentale og varige ændringer i hjemområdet. Flygtninge med beskyttelseskrav kan hjemsendes, selv når situationen er både alvorlig og skrøbelig. Danmark har under massiv international kritik vurderet, at Syrien er sikker nok, og er som det eneste land i verden begyndt at hjemsende syrere.

Ifølge Jesper Lindholm, lektor ved juridiske institut ved Aalborg Universitet og ekspert i udlændingeret, er det ganske få ukrainere, der ville kunne få asyl efter den nuværende udlændingelov. Da ukrainerne generelt ikke er individuelt forfulgt, er den relevante hjemmel Udl § 7, stk. 3, men med den aktuelle asylpraksis er situationen i Ukraine endnu ikke alvorlig nok.

Så da regeringen få dage efter invasionen meldte ud, at dørene stod åbne for ukrainske flygtninge, var der lige ét problem. Ukrainere er slet ikke flygtninge i Danmark i retlig forstand. Hastebehandlingen af særloven var derfor afgørende, og af samme årsag beskrives de i loven som “fordrevet” fra Ukraine og ikke som “flygtet”.

Hvilke rettigheder har man i Danmark?

Særloven ændrer ikke kun på mulighederne for opholdstilladelse, men også på de rettigheder og pligter som følger af udlændinge- og integrationsloven.

Ved at suspendere kravet om individuelt beskyttelsesbehov efter udlændingeloven, gør særloven det i første omgang muligt meget hurtigt at give ukrainere opholdstilladelse. Fordrevne ukrainere får hermed hurtigt et ståsted i Danmark. Til sammenligning kan andre flygtninge opleve at bo på et asylcenter i flere år før, at deres sag færdigbehandles.

Efter at de har fået opholdstilladelse, går det stærkt. Fra at Udlændingestyrelsen har visiteret fordrevne ukrainere til en kommune, overtager de ansvaret for dem efter kun fire hverdage jf. Ukl § 30, stk. 2. Det almindelige udgangspunkt er udgangen af den første hele måned. I dette tidsrum skal kommunerne sørge for bl.a. CPR-nummer, NemID, sundhedskort, læge og bolig.

Da fordrevne ukrainere ikke får opholdstilladelse efter udlændingeloven, er de kun omfattet lovens bestemmelser, hvis det fremgår af ukrainerloven. Her er det interessant, at to bestemmelser bevidst udeladt. Udl § 40, stk. 9 og § 42 a, stk. 4. Bedre kendt som smykkeloven.

Hvilke pligter har man i Danmark?

Efter den aktuelle integrationslov har flygtninge pligt til at deltage i danskundervisning og jobaktivering. Kommunerne skal påbegynde disse aktiviteter snarest muligt og senest en måned efter, at de har fået ansvaret for dem jf. Int § 16, stk. 6.

Hertil skal flygtninge som klart udgangspunkt anses som jobparate jf. Int § 17, stk. 1, hvilket medfører en pligt til at gøre alt, hvad de kan for at komme i arbejde. De få der ikke kan varetage et arbejde, fordi de f.eks. krigstraumatiserede, visiteres i stedet som aktivitetsparate. Det medfører en pligt til at deltage i en række aktiviteter, der skal gøre dem klar til arbejdsmarkedet. Der er ikke andre kategorier, og med andre ord ikke en kategori for flygtninge der ikke er “parate”.

Med særloven indsættes § 4 b i integrationsloven, der suspenderer kravet om disse aktiviteter i tre måneder, med mulighed for suspension i yderligere tre. Formålet er at sikre kommunerne fleksibilitet, så de kan håndtere det store antal fordrevne ukrainere, de skal modtage.

Kan forskelsbehandlingen begrundes?

For hurtigt at opsummere er der ingen tvivl om, at der forskelsbehandles med særloven. Men spørgsmålet bliver herefter, hvilken begrundelse det har.

Det første argument regeringen har fremført er, at Danmark følger EU’s politik. At det er vigtigt, at vi tænker globalt i lyset af den humanitære krise, vi står overfor.

Kigger man på særloven, lægger den sig unægteligt tæt op ad EU’s direktiv om midlertidig beskyttelse fra 2001. Det er det direktiv, der nu aktiveres i resten af EU. Danmark er pga. retsforbeholdet ikke bundet af direktivet, men med særloven følger vi EU’s eksempel.

Problemet med at bruge EU-perspektivet som argument for forskelsbehandling er, at det ikke stemmer overens med den politik, Danmark har ført de sidste tre årtier. Danmark har haft retsforbeholdet siden 1992, hvilket medfører, at vi skal indgå parallelaftaler, hvis vi ønsker at indgå samarbejde med EU på asyl- og indvandringsområdet. Det har vi gjort én gang.

Den ene gang var i 2005 med Dublin- og Eurodac forordningerne, der medfører, at flygtninge kun kan søge asyl i det første land, hvor de registreres. Da borgerkrigen i Syrien sendte millioner på flugt, medførte parallelaftalen, at Danmark modtog færre flygtninge, da ophold forudsatte, at de undgik at blive registreret på vej op gennem Europa.

Alligevel fandt Danmark sig i 2015 nødsaget til asylstramninger for ikke at modtage et større antal. Der blev ikke vedtaget nogen særlove, der åbnede dørene. Året efter, i 2016,  suspenderede Danmark modtagelsen af 500 årlige kvoteflygtninge for at give Danmark et “pusterum”. Siden Socialdemokratiet overtog regeringsmagten i 2019, har vi modtaget 88.

Kort opsummeret kan forskelsbehandlingen altså ikke begrundes med det forhold, at EU fører en bestemt politik eller omfanget af flygtninge. For ved andre humanitære kriser har reaktion været stik modsat.

Spørgsmålet bliver herefter, om Danmarks nærområdepolitik kan bruges som begrundelse.

Det første argument er geografisk. At flygtninge bør opholde sig i nærområderne, hvor de nemmere kan sendes hjem, når grundlaget for opholdet bortfalder. Med borgerkrigen i 2015 blev Syriens nabolande beskrevet som nærområdet, men med det udgangspunkt skulle ukrainske flygtninge stoppe i Polen.

Nærområdet er hermed tilsyneladende blevet udvidet, men det ikke indlysende med hvor meget. Det kan bl.a. anføres, at den fjerneste del af Ukraine befinder sig dobbelt så langt fra EU som Syriens fjerneste del. 1400 mod 700 kilometer. Så hvor trækkes grænsen?

Det er svært at sige, da regeringen gentagne gange har nægtet at definere Danmarks nærområde. Rasmus Stoklund, partiets ordfører, er gået så langt til at udtale, at nærområdet ikke er eksakt videnskab, men noget man har en intuitiv fornemmelse af. Det svækker argumentet betydeligt og er vanskeligt at tilgå juridisk. Sikkert er det dog, at nærområderne ikke alene defineres ud fra geografisk distance.

I 2015 var begrundelsen også økonomisk. At Danmark bør hjælpe flygtninge i nærområderne, hvor det billigst, så indsatsen er mest effektiv. Men det argument kan ikke anvendes i 2022, da det fortsat er blandt de dyrere løsninger at tage imod flygtninge i Danmark. Der er sat over to milliarder kroner af til særloven, og det var da Danmark ventede 20.000 ukrainere. Vi forventer nu op mod 100.000.

Tilbage er, at ukrainere, pga. en fælles europæisk historie, har nogle kulturelle ligheder med danskere, der gør det nemmere at integrere dem i Danmark. Det kan argumenteres, at det varetager både samfundsmæssige og individuelle hensyn at tage i mod i nærområderne, da det letter integrationen. Dette kunne dog bero på en nærmere undersøgelse. Er det eksempelvis nemmere at integrere en ortodoks landarbejder fra Ukraine end en syrisk læge?

Inden vi går i gang med den diskussion, er det værd at overveje, hvorfor vi overhovedet giver opholdstilladelse til at begynde med. I 1950’erne, efter grusomhederne under 2. verdenskrig, var hensigten med FN’s flygtningekonvention og EMRK at etablere en række universelle rettigheder.

Udgangspunktet efter konventionerne er, at alle mennesker har en iboende værdighed, der giver os en række rettigheder alene fordi, at vi er mennesker. Vi er alle lige i værdighed og hermed lige i rettigheder. Menneskeret er ikke noget, som vi skal gøre os særskilt fortjent til.

Det er ikke ensbetydende med, at der ikke må forskelsbehandles. F.eks. har EU-borgere en række særlige rettigheder, som tredjelandsstatsborgere ikke har. Men udgangspunktet er, at når vi reduceres til det faktum, at vi alle er mennesker, så har vi alle en række basale rettigheder. Om det er ytringsfrihed, religionsfrihed eller selve retten til livet ved at flygte fra et land i krig.

Med forskelsbehandlingen i særloven er det regeringens politik, at ukrainere har ret til at flygte fra krigen Ukraine, men at syrere ikke har ret til at flygte fra borgerkrigen i Syrien. At visse mennesker, pga. deres kultur, har mere ret til at flygte end andre.

Hvis forskelsbehandlingen af ukrainere har baggrund i at det ventes, at de bedre vil integreres, så forekommer det kontraintuitivt at man må suspendere den lovgivning, der lige netop har til hensigt at integrere dem.

Når syrere banker på døren, står den på klem, da det er regeringens politik, ikke at tage imod flere end der kan integreres. Hvilket de vurderer er et fåtal. Men med særloven åbnes døren så meget, at en række aktiviteter efter integrationsloven må suspenderes i op til seks måneder. Krav der ifølge § 1 har til hensigt at integrere dem.

På én og samme tid begrundes forskelsbehandlingen med integrationen, samtidig med at særloven går på kompromis med den. Hermed trækkes tæppet væk under de i forvejen vaklende ben, som særlovens forskelsbehandling havde at stå på.

Fremtiden for dansk udlændingeret

Som jeg ser det, står Danmark ved en skillevej. Vi har været et foregangsland for menneskerettigheder, som det første land, der underskrev FN’s flygtningekonvention i 1951. Nu har vi brugt de sidste årtier på at isolere os selv internationalt og lukke dørene for mennesker i stor og indiskutabel nød. At ukrainere ikke er flygtninge efter Danmarks udlændingelov, siger mere om os end det gør om dem.

Selvfølgelig skal Danmark ikke tage flere, end vi kan magte, men med særloven viser vi igen, hvor meget vi kan bære. Hjælpen er kommet på bordet og  den hjælp bør være tilgængelig for alle mennesker. Ikke fordi de ligner os, kulturelt eller på anden vis, men fordi de er mennesker. Lad ukrainerloven fungere som inspiration for en snarlig revision af en generel og politisk konsistent udlændingelov.