Splittelse i fordelingen

Af Christian Christfort Gormsen

Det er i tredje kontroversielle omgang, at Udlændinge- og Integrationsminister Inger Støjberg nu endegyldigt og med bred opbakning fra både regeringen og Socialdemokratiet suspenderer Danmarks indtag af kvoteflygtninge for 2016 og 2017. Hvis der er et emne, som om noget egner sig notorisk dårligt til en saglig politisk behandling, er det udlændingeområdet; hvortil det er særlig godt, at vi har retssale, advokater og upartiske dommere – og i denne runde også Stud.jur. – der ultimativt kan formå at skære sagen til og løse de problemer, der i offentligheden underkastes en ofte alt for følelsesladet behandling og diskussion. Den omtalte beslutning er tillige optakten til et lovforslag, der kan forventes fremsat i 2017, som skal give den siddende minister kompetencen til fremover egenrådigt at afgøre håndteringen af kvoteflygtninge. Så meget desto mere er nærværende artikel skrevet i anledning af, hvad der lader til at være et opgør med kvoteflygtninge i Danmark med henblik på at afklare, hvad det er, der egentlig foregår samt diskutere rimeligheden i og lægge op til debat af dette i en fremadrettet refleksion.

Asylansøgere i Danmark

Regnet til og med juli måned, er der ifølge de seneste tal på udlændingeområdet i år ankommet 1.918 asylansøgere til Danmark. Til sammenligning ankom der i 2016 i alt 6.266 asylansøgere. Sammenholdt med 2015, som var året for flygtningekrisen, hvor i alt 21.316 asylansøgere ankom til landet, fremstår nedgangen særligt tydelig. Tallene er til for at illustrere, at den konkrete situation Danmark befinder sig i i efteråret 2017, er en ganske anden end de forgangne par år. Vi skal faktisk formentlig skrue tiden omkring 10 år tilbage for at finde så lave bruttoansøger tal på årsbasis som de nugældende. Alligevel er det netop nu, regeringen hiver i håndbremsen og sparer, hvor der spares kan.

Kvoteflygtninge i Danmark

Kvoteflygtninge har længe indgået som en fast bestanddel af ovenstående statistik. Der er dog indholdsmæssigt en væsentlig forskel på asylansøgere efter navnlig udlændingelovens § 7 og på den anden side kvoteflygtninge, der er beskrevet i udlændingelovens § 8 og dækker over udlændinge, der kommer til Danmark i henhold til aftale med FN’s Højkommisariat for Flygtninge (UNHCR).

Ordningen har i Danmark eksisteret siden 1979, og siden 2005 har vi modtaget 1500 kvoteflygtninge på en fleksibel 3-årig basis. Det præcise antal fastsættes årligt i finansloven, men har således ligget på omkring 500 om året. Det juridiske grundlag er en international aftale mellem Danmark og FN, men det følger uomtvisteligt af UNHCR’s håndbog, at: ”No country is legally obliged to resettle refugees”.

Nærmere bestemt og som beskrevet i de almindelige bemærkninger til en ændring af udlændingeloven i henhold til regeringsgrundlaget fra oktober 2011 (”Et Danmark, der står sammen”) er: ”Ordningen med genbosætning af kvoteflygtninge […] baseret på en grundlæggende humanitær opfattelse af, at Danmark bør tage del i ansvaret for verdens flygtninge”. Spørgsmålet om håndteringen af kvoteflygtninge er altså ikke så meget juridisk, som det snarere er politisk, humanitært og moralsk funderet.

Hvordan klarer Danmark sig egentlig?

For det første er det interessant at bemærke, at Danmark er et af stadig forholdsvis få lande i verden, der modtager kvoteflygtninge på fast basis. Det drejer sig i dag om 25 lande. Det er med andre ord en lille del af verden, der deltager i UNHCR’s såkaldte genbosætningsprogrammer sammenholdt med det internationale system af konventioner, vi i øvrigt er en del af.

For det andet sakker Danmark imidlertid bag ud, når der henses til oplagte interne sammenligningsmål, såsom Norge og Sverige. Norge og Sverige modtog således sidste år henholdsvis 3.150 og 1.900 kvoteflygtninge, som defineret af UNHCR, altså bemærkelsesværdigt flere end Danmark. Det er dog på den anden side interessant, at Tyskland derimod først for få år siden begyndte at tage kvoteflygtninge på fast basis og endda i et relativt beskedent omfang. Således planlægger Tyskland at tage samlet set 1.800 kvoteflygtninge i 2016 og 2017, dvs. 800 om året.

Disse eksempler tegner et broget billede. Tyskland er velsagtens det land i både EU, Europa og verden i øvrigt, der løfter mest i relation til flygtninge; Tyskland har øjensynligt blot mildt sagt ikke ligget i spidsen i det nærværende UNHCR regi. Det rejser spørgsmålet: Hvad er det, der gør netop kvoteflygtninge så særlige og i stand til at skabe så meget debat i Danmark?

Symbolpolitik?

Vi har i løbet af de sidste par år været vidner til en del lovgivningsmæssige tiltag og politiske forsøg i Danmark med sigte på at begrænse indvandringen af asylansøgere – hvor nogle har været mere opfindsomme end andre. Stoppet for kvoteflygtninge er i essensen ikke meget anderledes.

For det første kan det vel forventes, at stoppet i en vis udstrækning vil have en lignende negativ virkning på flygtninges tilbøjelighed til at søge mod Danmark; ikke mindst idet kvoteflygtninge vurderes som udlændinge, der er særligt god grund for stater til at tage ind, og da en stopklods for netop disse således sender et udpræget usympatisk signal.

Der hvor kvoteflygtningene i det væsentligste adskiller sig fra groft sagt alle andre flygtninge er ved, at håndteringen heraf indgår i en bedre kontrolleret helhed. Fundamentet, omdrejningspunktet og det unikke ved dette solidariske system er, at det hviler på en flersidig opfattelse blandt de involverede stater af, at alle præsterer på en kontinuerlig, velovervejet og konsekvent basis. Det er for det andet denne dynamik, som stoppet for kvoteflygtninge har konsekvenser for, hvilket jeg vil uddybe nedenfor.

Danmarks pligt i verden

Flygtningekonventionen forpligter de kontraherende stater til altid at iagttage definitionen af flygtninge og navnlig forbuddet mod refoulement i forhold til hver enkel spontan asylansøger. Uden tilstrækkelige midler eller hjælp fra ulovlige menneskesmuglere er afstanden fra de flygtningeproducerende lande til Danmark dog lang. Samarbejdet mellem UNHCR og de ovenfor omtalte stater sørger således dels for, at der sker en faktisk genbosætning.

Dels opstilles der endvidere en absolut nedre grænse for, hvad hver stat kan og bør præstere og om end ikke juridisk forpligtet, så er den enkelte stat dog moralsk forpligtet. Det lyder måske som en grænse, der uden videre kan overskrides. Iagttagelsen af en i fællesskab veldefineret pligt har imidlertid en positiv virkning på vores moralske forståelse. Der findes ingen altruistisk stat, der er interesseret i eller drevet af at løfte en byrde som den nærværende alene. Vi kan dog gå ud fra, at demokratiske regeringer aspirerer til at gøre deres bedste. Hvad der er ”bedst” afhænger imidlertid, når det kommer til spørgsmål såsom håndteringen af flygtninge inden for dette system, af, hvad der er tilstrækkeligt – disse størrelser befinder sig dermed på samme skala.

Det er således indlysende, at når ét land melder sig ud af et samarbejde som det omhandlede, påvirker det i første række de andre landes incitament til at indtage kvoteflygtninge negativt. Hvad der er vigtigere er imidlertid, at når det skel, der markerer grundlaget for en i almindelighed godkendt indsats udtværes, afspores ydermere de samme landes vilje og aspiration til at tage imod flygtninge i det hele taget.

Resten af verden

Andre lande i verden tilvælger en anden profil på den internationale scene. Et godt eksempel er Canada, som har været med lige så længe som Danmark, og som sidste år ifølge UNHCR tog imod 27.000 kvoteflygtninge. Dertil kom 17.800 privat sponsorerede flygtninge. Det er klart, at det faktiske pres på Canada er et ganske andet end det, vi bearbejder herhjemme. Bortset herfra oplever Canada dog i princippet de samme problemer med spontane asylansøgere. Således har denne gruppe af udlændinge ligeledes kort sagt i henhold til mellemstatslige/overstatslige aftaler (pendant til EU) som udgangspunkt ret til at få deres sag behandlet osv.

Spørgsmålet bliver dermed rejst, om ikke Premierminister Justin Trudeau bør sætte en stopper for den intensive tilstrømning, men dette er lettere sagt end gjort, når det involverer både kompliceret politik og jura. Når Canadierne alligevel holder fast, hvor det havde været let at slippe, dvs. i regi af kvoteflygtninge, er det fordi, de ønsker at sende et signal, og fordi de tror på, at det pres der umiddelbart naturligvis opleves vil blive udlignet i fremtiden.

Det er netop det, som kvotesystemet kan, nemlig at sætte og gennemføre internationale standarder til fordel – på sigt – for de deltagende lande såvel som de mennesker, det drejer sig om, med potentiale til, sammenlagt med en balanceret national integrationspolitik, at løse det problem som verdens flygtninge i dag udgør i den enkelte stat. Det er dette perspektiv, som vores regering har svært ved at begribe for tiden.

Afslutningsvis kan det bemærkes, at hvis Danmark har fået øget opmærksomhed på det seneste, har Canada dog fået mere, hvilket selvfølgelig handler om popularitet. Men det skyldes også, at det altid er lettere at hædre og prisgive end det er at forfægte og fordømme. Med andre ord kommer vores berømmelse nok ikke til at vare så længe – og i værste fald bliver vi glemt.